• Déclaration des peuples autochtones - Ottawa signe en catimini, mais conserve ses réserves

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    20 novembre 2010

    Pour les Amérindiens, la signature ne vient pas régler les problèmes.
    Après trois ans de résistance, Ottawa a finalement ravalé ses critiques et annoncé vendredi dernier qu'il appuie la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones. Une volte-face énoncée discrètement, et avec un maximum de précautions. Les Premières Nations applaudissent, mais préviennent aussi: ce n'est qu'un premier pas.

    Ottawa — Rien n'a changé dans le texte. Même libellé, mêmes principes. Ratifiée par 143 pays en septembre 2007, la Déclaration de l'ONU sur les droits des peuples autochtones (DDPA) est aujourd'hui telle qu'elle était alors. Seule différence majeure: le texte rejeté par le Canada il y a trois ans est maintenant devenu acceptable pour Ottawa.

    C'est ainsi que le gouvernement conservateur a silencieusement annoncé le 12 novembre son appui formel à la Déclaration de l'ONU. Ce faisant, Ottawa concrétisait une promesse du dernier discours du Trône. Mais surtout, il coupait court aux critiques de nombreux organismes et des Premières Nations, qui militaient pour que le Canada ratifie un texte dont il a été l'un des instigateurs et des plus ardents promoteurs... avant de lui tourner le dos au moment crucial.

    La Déclaration décrit les droits individuels et collectifs des peuples autochtones et traite de nombreuses questions, comme la culture, l'identité, la santé, la langue et l'éducation. Elle énonce plus de 40 principes qui visent à favoriser des relations harmonieuses entre les peuples autochtones et les États: égalité, partenariat, bonne foi et respect mutuel sont au chapitre des objectifs.

    Sur le fond, le Canada a toujours été d'accord avec les principes de la Déclaration. Mais le texte soulevait de nombreuses inquiétudes. Dispositions sur les terres et les ressources, autonomie gouvernementale, propriété intellectuelle, équilibre entre les droits et les obligations des peuples autochtones, la liste des points d'achoppement était longue. Encore en 2008, le gouvernement affirmait que plusieurs dispositions de la Déclaration étaient «trop générales et vagues et prêtaient à l'interprétation».

    Préoccupations

    Or ces craintes demeurent toujours présentes aux yeux du gouvernement, qui les rappelle d'ailleurs dans le document d'information distribué la semaine dernière. Mais Ottawa dit «avoir écouté les leaders autochtones» et «tiré des leçons de l'expérience d'autres pays» pour justifier son appui à un texte dont il dénonçait les contours. «À l'issue d'un examen minutieux et réfléchi, le Canada a conclu qu'il était préférable d'appuyer la Déclaration tout en expliquant ses préoccupations, plutôt que de simplement rejeter tout le document», mentionne-t-on.

    Entre les lignes, on comprend aussi que le gouvernement canadien est aujourd'hui convaincu que la DDPA est d'abord et avant tout symbolique. Là où on craignait que certains droits énoncés dans la Déclaration ne viennent bouleverser le cadre juridique canadien et la Constitution, on note aujourd'hui que «la Déclaration n'est pas juridiquement contraignante, ne constitue pas une expression du droit international coutumier et ne modifie pas les lois canadiennes». Une façon de dire que l'appui est avant tout moral.

    Mais l'Assemblée des Premières Nations (APN) diverge d'opinion à cet égard. Selon Ghislain Picard, qui a piloté le dossier pour l'APN, «la Déclaration fait maintenant partie du contexte canadien», et aussi du droit coutumier international. «Je trouve un peu ironique d'entendre le gouvernement dire que la Déclaration doit s'inscrire dans le cadre juridique canadien. À notre sens, c'est l'inverse: c'est la Loi sur les Indiens qui devrait être réformée pour respecter la Déclaration.»

    Il cite l'article 3 de la Déclaration, où l'on mentionne que les «peuples autochtones ont le droit à l'autodétermination» et qu'ils peuvent déterminer «librement leur statut politique». «Il y a là un lien direct avec notre situation et avec la Loi sur les Indiens», dit-il.

    Cela dit, l'APN a applaudi au geste d'Ottawa. «C'est un tournant important dans nos relations», s'est réjoui le chef national, Shawn Atleo. Mais il a prévenu du même souffle que «c'est maintenant que le véritable travail commence». En soi, «cette démarche ne répond pas à nos besoins urgents, dit-il. Mais elle indique que le Canada est à l'écoute et est prêt à travailler avec nous pour réaliser la réconciliation demandée par les tribunaux canadiens».

    Appui timide


    Pour Sébastien Grammond, doyen de la Faculté de droit de l'Université d'Ottawa et spécialiste du droit autochtone, l'appui du Canada à la Déclaration est toutefois bien timide. La discrétion de l'annonce (un simple communiqué envoyé un vendredi) s'explique selon lui par le fait «qu'un gouvernement n'est jamais fier d'être obligé de dire qu'il a eu tort».

    Plus important, il note les nombreuses réserves exprimées par Ottawa quant à la portée réelle de la DDPA. «En rappelant que ce n'est pas contraignant, le gouvernement vient dire: "On l'appuie, mais ne l'invoquez pas contre nous. N'y voyez pas un énoncé de droits à réclamer. Et ne pensez pas que ça change le droit international coutumier."»

    Pourtant, souligne-t-il, les résolutions de l'ONU constituent souvent la preuve de l'existence d'une coutume à l'échelle internationale. «En disant tout de suite que ça ne constitue pas un énoncé de coutume, le gouvernement canadien veut se prémunir contre ce genre de revendications», observe M. Grammond. Ce qui lui fait dire que l'appui d'Ottawa au document est surtout symbolique. «On met tellement de réserves pour s'assurer qu'au bout du compte ça n'a aucun impact et que ça ne puisse être appliqué au Canada», dit-il.

    Droits individuels et droits collectifs

    Sur le fond, Sébastien Grammond juge que la Déclaration «ne va pas énormément au-delà de ce qu'on fait déjà au Canada». À cette différence majeure près évoquée par Ghislain Picard: la question de l'autonomie gouvernementale — longtemps revendiquée par les autochtones canadiens. «Depuis des années, les initiatives du gouvernement envers les Premières Nations sont toutes axées sur les droits individuels, alors que la Déclaration parle de droits collectifs. C'est assez important comme différence d'approche.»

    Le sociologue Jean-Jacques Simard, expert de la question de l'autonomie gouvernementale des autochtones, note le même choc d'orientation entre la DDPA et les actions du gouvernement canadien. «Il y a vraiment une contradiction de la philosophie juridique, dit-il. C'est assez fondamental à mon sens. La Déclaration parle dans son titre même des "peuples", c'est sa base. Au Canada, l'approche historique est différente. Je crois que la notion que les droits sont attachés à des collectivités plutôt qu'à des personnes explique en partie la réticence du gouvernement à signer le document.»

    M. Simard estime que «ça va mettre certains grains de sable dans l'engrenage». Mais comme «plusieurs dispositions sont déjà largement pratiquées et admises au Canada», il ne croit pas que cela va bouleverser en profondeur le rapport de force entre les autochtones canadiens et le gouvernement.

    N'empêche: pour Ottawa, c'est là «une étape notable dans le renforcement des relations avec les peuples autochtones», et le geste permet officiellement de «réitérer la volonté de continuer à travailler de concert avec les peuples autochtones».

    Toute réserve mise à part, l'APN se dit aussi heureuse de «pouvoir maintenant aller de l'avant pour traiter l'ensemble des problèmes à régler». Les excuses du gouvernement en 2008 pour les mauvais traitements infligés aux autochtones dans les pensionnats pour Amérindiens ont été, selon Shawn Atleo, «un moment crucial dans la reconnaissance des douleurs du passé». L'adoption de la Déclaration est au contraire «l'occasion de regarder en avant et de reprendre à neuf les relations entre les Premières Nations et l'État».

    Le travail ne manquera pas: il y a deux semaines à peine, le Toronto Star illustrait à sa une l'étendue des problèmes: taux de suicide effarant (38 % des décès chez les 10-19 ans), quelque 27 000 enfants autochtones placés en famille d'accueil à travers le pays, pas d'accès à une eau potable pour 117 communautés... Un rappel que le «Tiers-Monde de l'intérieur» canadien est toujours bien présent.

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